Drøftet Eidesen

Høringen i Landsstyret

Norges Fiskarlags landsstyre behandlet og sendte fredag organisasjonens høringssvar om Eidesenutvalgets innstilling. Høringsfristen i saken er i dag fredag 28. april.

Vi legger her hele vedtaket fra Landsstyret.

Dette vedtaket er fredag også gitt til Nærings- og fiskeridepartementet i tråd med dagens høringsfrist i saken.

Innledning
Norges Fiskarlag vurderer innstillingen fra Eidesen-utvalget « Et fremtidsrettet kvotesystem» (NOU 2016:26) som en solid gjennomgang og analyse av det norske reguleringsregimet, slik dette har utviklet seg gjennom mer enn 30 år. Det norske kvotesystemet har blitt til gjennom en nær og god dialog mellom myndigheter og næring etter hvert som ulike reguleringsbehov har meldt seg. Fra næringens side har det bl.a. vært et sterkt fokus på at reguleringstiltakene måtte bygge på rettferdighet og rimelighet for flåten/fiskerne. Dette hensynet har derfor i sterk grad bidratt til de mange detaljene som kjennetegner det norske kvotereguleringssystemet. Prosessen forut for disse beslutningene har sikret at næringsutøverne og samfunnet har oppfattet resultatet som legitimt og godt forankret.

Fiskarlaget er ikke uenig i at vi etter hvert har utviklet et relativt detaljert og komplekst kvotesystem som har potensial for forenkling og harmonisering, men spørsmålet er om det er nødvendig å foreta slike omfattende endringer i kvotesystemet som utvalget går inn for?

Rammebetingelsene for fiskeriene har over tid hatt oppslutning fra et samlet politisk miljø. Dette har vært reflektert i flere stortingsmeldinger og det har gitt et lovverk som reflekterer dette. Innenfor disse rammene har fiskerne tatt sitt samfunnsansvar og bidratt så langt som mulig til sysselsetting og bosetting i de mange lokalsamfunn langs kysten.

Det har vært et bevisst og omforent politisk valg at den omfattende virksomheten som dette har dannet grunnlag for, har vært samfunnets forvaltning av grunnrenten i fiskeriene.

Norges Fiskarlag kan ikke se at en forenkling av regelverk eller større forutsigbarhet i det enkelte fartøys rammebetingelser slik utvalget foreslår, gir noen logisk grunn til å endre det samfunnsansvar som fiskeriene i Norge har. Disse omleggingene gir heller ingen grunn til å innkreve en egen ressursavgift som et alternativ til dagens samfunnsansvar.

Fiskarlaget har merket seg at utvalget forutsetter at hele innstillingen må betraktes som en helhet. Det er imidlertid Fiskarlagets oppfatning nødvendig å kunne behandle enkeltelementer og prinsipper Noen av forslagene som fremmes er av en slik karakter at de ikke kan aksepteres, andre forslag kan være mer positive og konstruktive.

Fiskarlaget konstaterer at utvalget er enstemmig i sine anbefalinger om et nytt grunnsystem, men har delte synspunkter i sine forslag knyttet til kortsiktige tiltak innenfor kvoteåret, langsiktig kapasitetstilpasning, samt spørsmålet om innkreving av ressursrente. Slik Fiskarlaget anser de ulike forslagene, vil valg av enkelte prinsipper være premissgivende for hvordan elementer i kvotesystemet kan utformes.

Kvotefordeling mellom fartøygrupper – kvotefaktor som felles enhet
Fiskerne har gjennom sin hovedorganisasjon gjennomført krevende forhandlinger over mange år som har ført fram til omforente kvotefordelingsnøkler mellom ulike flåtegrupper for de viktigste fiskeslagene. Fordelingsnøklene har vært gjenstand for evalueringer og fornyelser med visse mellomrom, og gjeldende fordelingsvedtak ble behandlet på Fiskarlagets landsmøte i 2015, og har gyldighet fram til 2025. De første fordelingsnøklene ble fremforhandlet på slutten av 80-tallet. Det unike med disse kvotefordelingsnøklene har vært at skiftende regjeringer og storting i all hovedsak har valgt å følge disse fordelingsvedtakene, og de har understreket viktigheten av å ha stabilitet i kvotefordelingene.
Stabilitet omkring kvotefordelingene mellom flåtegrupper har derfor vært helt avgjørende for at næringen selv skulle ta ansvar for å tilpasse fangstkapasiteten til kvotegrunnlaget gjennom ulike strukturtiltak, for derved å oppnå tilfredsstillende lønnsomhet. Selv om utvalget gir uttrykk for at det ikke er deres intensjon at forslaget om kvotefaktor som felles enhet skal føre til omfordelinger innad, i eller mellom flåtegrupper så vil det likevel innebære at gjeldende kvotefordelinger forrykkes ut fra forutsetningen om at kvotene til alle fartøygrupper må baseres på en fast andel (som ikke varierer). Dette vil spesielt gjelde for torsk nord for 62°N og norsk vårgytende sild, hvor fordelingsnøklene angir varierende kvoteandeler avhengig av størrelsen på de norske kvotene. Denne mekanismen gir kystflåten høyere kvoteandeler og havfiskeflåten lavere kvoteandeler ved lavere norske totalkvoter, og motsatt ved høye norske totalkvoter. Denne «skjermingen» av kystflåten i disse to viktige fiskeriene vil gå tapt dersom det innføres faste kvoteandeler uavhengig av størrelsen på norsk totalkvote. Også forutsetningen om at kvotene til åpne grupper skal trekkes som faste andeler fra totalkvoten før fordeling basert på kvotefaktorer innebærer forrykkelser i gjeldende kvotefordelingsnøkler.

Et nytt kvotesystem etter det mønster som Eidesen-utvalget foreslår innebærer som nevnt at det må etableres faste kvotefordelingsnøkler for alle bestander før fordeling på fartøynivå. Et nytt kvotesystem innebærer også at det må etableres tidsubegrensede strukturkvoter, eller sammenslåingsordning. Det innebærer også at det må gjennomføres en umiddelbar konvertering av eksisterende tidsbegrensede strukturkvoter til tidsubegrensede kvoter. Det skyldes at det ikke lenger vil være noen fartøygruppe som tilbakefallet av strukturkvoter kan skje til. Av samme grunn vil det være nødvendig å fjerne dagens avkortning ved bruk av strukturkvoteordningen (eller den nye sammenslåingsordningen).

Fiskarlaget mener at gjeldende kvotefaktorregime i de ulike reguleringsgruppene innenfor både kyst og hav kan forenkles og gjøres mere transparent, herunder vurdere om det er hensiktsmessig å konvertere gjeldende kvotefaktorer til kvoteandeler relatert til de respektive reguleringsgruppene (gruppekvotene).

Utvalgets forslag om å gå over til felles gjennomgående kvotefaktor for alle deltakerregulerte fartøygrupper er et av de mest omfattende prinsipielle forslagene som fremmes av utvalget. I og med at en slik overgang både vil forrykke gjeldende kvotefordeling, begrense handlefriheten til kun å benytte sammenslåingsordninger uten tidsavgrensning, samt at det fortsatt legges opp til at gjeldende gruppeinndelinger i flåten skal videreføres, finner Norges Fiskarlag ikke gode nok grunner til å støtte forslaget om en felles gjennomgående kvotefaktor.

Fisketillatelser
Utvalget anbefaler at en ny felles fisketillatelse erstatter dagens konsesjoner uten fastsatt tidsbegrensning og årlige deltakeradganger. Fisketillatelser bør, som dagens konsesjoner, ikke ha en
fastsatt tidsbegrensing, men reglene om bortfall og myndighetenes adgang til tilbakekall bør videreføres, jf. dagens deltakerlov §§ 18 og 19. Norges Fiskarlag støtter forslaget om at dagens konsesjoner og årlige deltakeradganger erstattes med en felles fisketillatelse uten tidsbegrensninger slik utvalget foreslår. Fiskarlaget mener det er svært viktig at også kystflåten gis større trygghet i adgangen til å delta i fisket.

Fiskarlaget legger til grunn at en må finne tilfredsstillende måter å regelfeste redskaps- og områdeavgrensninger slik disse er utformet i gjeldende konsesjons- og deltakersystem, selv om en etablerer en felles fisketillatelse. Fiskarlaget er som kjent i utgangspunkter positiv til redskapsfrihet, men har angitt noen reservasjoner, særlig knyttet til fiskerier med overregulerte kvoter (maksimalkvoter).

Inndelingen i kystflåten
Spørsmålet om inndelinger i kystflåten har vært gjenstand for vurdering i Fiskarlaget ved flere anledninger, og senest på Landsmøtet 2015, der det ble vedtatt å videreføre Finnmarksmodellen i fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62°N med fire reguleringsgrupper basert på kvotemessig innplassering i reguleringsgrupper etter hjemmelslengde. Det vises videre også til forslaget fra Fiskarlaget om å sette øvre lengdegrenser for fartøystørrelser i hjemmelsgruppene under 11 meter og 11-15 meter for å sikre en variert størrelsessammensetning i flåten. Dette forslaget er delvis imøtekommet gjennom departementets instruks av 12. januar 2016 om forholdsmessighet mellom fartøystørrelse og kvotegrunnlag, men instruksen er ikke justert for hjemmelsgruppene 11-15 meter, eller for makrell (krokgruppen), slik Fiskarlaget har krevd. Ut fra foranstående er Fiskarlaget uenig i utvalgets forslag om å erstatte hjemmelslengde med faktisk lengde knyttet til innplassering i reguleringsgrupper.

Under henvisning til foranstående gjennomgang finner Norges Fiskarlag ikke å kunne støtte utvalgets forslag til justeringer av gruppeinndelingene i kystflåten. Fiskarlaget vil imidlertid bemerke at organisasjonen tar sikte på å gjennomgå gruppeinndelingene i kystflåten med henblikk på å få til sammenslåinger og forenklinger.

Grupper i havfiskeflåten
Utvalget foreslår at gjeldende gruppeinndeling i havfiskeflåten videreføres, med unntak av at det anbefales sammenslåing mellom ringnot og pelagisk trål og mellom torsketrål og seitrål. Fiskarlaget er ikke avvisende til slike sammenslåinger, men da må dette være forankret og ha støtte i de gruppene som berøres.

Ã…pne grupper
Norges Fiskarlag er enig med utvalget i at det er viktig å videreføre åpne grupper i fiskeriene, men kvotegrunnlaget til disse må videreføres og hentes slik dette gjøres i dag med bakgrunn i gjeldende kvotefordelingsnøkler.

Også Fiskarlaget vil i likhet med utvalget, uttrykke bekymring for den økte tilstrømmingen med påfølgende kvotepress i enkelte åpne fiskerier (særlig torsk nord for 62°N), noe som bl.a. skyldes de gunstige kvoterammene som tilføres gjennom kystfiskekvoten. Landsmøtet (2015) i Fiskarlaget påpekte også behov for å etablere mekanismer som hindrer overbelastning av åpen gruppe for å ivareta de fiskerne som livnærer seg i denne gruppen. Fiskarlaget støtter derfor utvalgets forslag om å utrede hvilke begrensninger som kan være hensiktsmessige.

Regionale bindinger
Utvalget mener at regionale bindinger for salg av fartøy, herunder salg for strukturering er viktige instrument for å beholde en geografisk spredt fiskeflåte. Utvalget mener derfor at regionale bindinger må brukes på en formålstjenlig måte for å oppnå dette.

Norges Fiskarlag er imot bruk av regionale bindinger knyttet til kvoteregimene og mener at alle fiskere/fartøyeiere uansett bosted må behandles på likt.

Ekstrakvoteordninger
Norges Fiskarlag støtter utvalgets forslag om å gjennomgå og evaluere ekstrakvoteordningene. Fiskarlaget mener at det kan være gode grunner for å opprettholde enkelte av ordningene, mens andre bør avskaffes, eventuelt ivaretas gjennom andre tiltak. Fiskarlaget har bl.a. tidligere påpekt at kvotebonusordningen for levendefangst må avskaffes og at denne fangstformen nå må kunne stå på egne bein dersom den skal ha ei framtid. Fiskarlaget har også vært kritisk til måten det tildeles rekrutteringskvoter i kystflåten, og mener at rekruttering av fartøyeiere ivaretas på en bedre måte gjennom målrettede økonomiske tiltak.

Fartøykvoter
Utvalget mener at kvotesystemet i størst mulig grad må reguleres ved hjelp av garanterte fartøykvoter. Norges Fiskarlag er enig med utvalget syn i dette spørsmålet, men vil likevel påpeke at det i den minste flåten fortsatt vil være behov for å benytte overreguleringer og maksimalkvoter ut fra ujevn kvoteutnyttelse blant fartøyene.

Kortsiktige ordninger (fleksibilitet) innenfor kvoteåret
Utleie av kvoter har både positive og negative sider. Gjeldende praksis går i hovedsak ut på at ubenyttede kvoter refordeles til andre fartøy innenfor samme reguleringsgruppe, enten på tvers eller til andre flåtegrupper for å sikre at årskvoten blir oppfisket. Slike refordelinger skjer som oftest på slutten av året/slutten av en sesong, og tidspunktet for slike tilleggskvoter er derfor ikke alltid like godt tilpasset tilgjengelighet, kvalitet eller markedssituasjon i det aktuelle fiskeriet. Slike refordelinger med tilleggskvoter er imidlertid «gratis» for fartøyene som deltar, men gir flåten lite forutsigbarhet til å planlegge driften basert slike kvoter. Adgang til å kunne leie deler av ubenyttede kvoter vil klart kunne gi fartøyeiere et mye bedre planleggingsgrunnlag for driften gjennom året.

Norges Fiskarlag er positiv til at man utreder nærmere detaljer knyttet til en kvoteutleieordning/kvotebytteordning innenfor gitte vilkår. Det må også fastsettes nærmere begrensninger på andeler som kan leies ut, samt at det ikke må være en ordning som tillater passive kvoteutleiere. En kvoteutleieordning må også gi mulighet til å splitte opp kvotene til ulike fiskeslag. Det bør også vurderes ulike modeller for å organisere/administrere en kvoteutleieordning, herunder om salgslagene skal ha en slik rolle.

Langsiktig kapasitetstilpasning – strukturkvoteordning/sammenslåingsordning
Norges Fiskarlag viser til at utvalget er delt i synet på hvilke ordninger som bør gjelde for å tilpasse fangstkapasiteten i flåten til ressursgrunnlaget.

Fiskarlaget anser fortsatt bruk av strukturkvoteordninger i flåten som et nødvendig virkemiddel for å tilpasse fangstkapasiteten, for derved å legge grunnlag for lønnsomme, attraktive arbeidsplasser og fornyelse av flåten. Et avgjørende fundament for velfungerende strukturkvoteordninger er langsiktig stabilitet i kvotefordelingene mellom de ulike flåtegruppene.

Norges Fiskarlag mener at utvalget ikke foretar en grundig nok vurdering knyttet til den sikkerheten næringen har for at tilbakefall av strukturkvoter, enten det gjelder avkortning ved konvertering eller tilbakefall etter utløp av perioden, skal skje til de fartøygruppene de er hentet fra. Utvalget siterer bl.a. ekspedisjonssjef Vidar Landmarks forklaring til Høyesterett i tilknytning til Volstad-saken for å understreke at staten står nærmest fritt til å gjøre det de vil med strukturkvotene. Fiskarlaget bestrider en slik forståelse som utvalget gir uttrykk for, og viser i denne forbindelse til hele forklaringen som Landmark ga i forbindelse med Voldstad-saken.

Fiskarlaget finner det svært uheldig at det hersker en tilnærmet kontinuerlig politisk usikkerhet rundt et så sentralt rammevilkår som strukturkvoteordningene, herunder spørsmålet om hvordan frigjorte strukturkvoter skal fordeles/tilføres. En slik situasjon er ødeleggende for utviklingen av næringen og det er derfor viktig å få til en tverrpolitisk enighet om hvordan strukturordningene skal utformes for framtiden. Selv om Fiskarlaget i utgangspunktet støttet en strukturkvoteordning uten tidsavgrensning, har de fleste aktørene etter hvert tilpasset seg gjeldende ordning med en tidsavgrensning på 20 år/25år. Landsmøtet 2015 behandlet dette spørsmålet og uttalte bl.a. følgende:

• En svært viktig parameter knyttet til strukturkvoteordningene er varigheten til ordningene (kvotefordelen oppnådd gjennom strukturering). Ordningene var først tidsavgrenset, senere tidsuavgrenset i en periode, for så å bli tidsavgrenset igjen til 20 (25) år fra og med 8. juni 2007. Landsmøtet mener at det ved bruk av strukturkvoteordninger må gis anledning til å legge den største basiskvoten i bunn som grunnkvote, og at det må gis anledning til å bygge opp en lik grunnkvote. Landsmøtet finner det særdeles uheldig at det foretas betydelige endringer i en så viktig rammebetingelse, både mht. varighet og prinsipper, som fører til ugunst for næringsaktørene. Landsmøtet forventer at politiske myndigheter snarest finner et politisk kompromiss i dette spørsmålet, og dette må fastslå at strukturkvotene må få en varighet på minst 30 år med tilbakevirkende kraft.

Basert på en helhetsvurdering går Norges Fiskarlag inn for å videreføre en tidsavgrenset strukturkvoteordning innenfor en varighet som skissert i ovennevnte landsmøtevedtak. Fiskarlaget mener også at slik ordning må kunne gjøres mer fleksibel bl.a. mht. å kunne splitte kvotepakker og eventuelt inkludere nye/flere fiskeslag. Fiskarlaget tilrår også at fartøygruppen under 11 (13) meter innlemmes i strukturkvoteordningen, slik landsmøtet 2015 har anvist, men at det settes et moderat kvotetak for denne gruppen. Et annet ufravikelig vilkår i denne forbindelse er kravet knyttet til forholdsmessighet mellom fartøystørrelse og kvotegrunnlag, jfr. departementets instruks av 12.1.2016.

Norges Fiskarlag viser videre til tidligere anmodning om å kunne nyttiggjøre seg strukturkvoter i samme reguleringsår som strukturkvoter erverves. Vilkåret om at strukturkvoter først kan tildeles med virkning fra kommende kvoteår utgjør en betydelig hindring for at rederier skal kunne tilpasse sine kvoteerverv og kvotedisposisjoner på en optimal og hensiktsmessig måte. Det er viktig at denne problemstillingen finner sin løsning i forbindelse kommende endringer av kvotesystemet. En slik løsning vil etter Fiskarlagets vurdering ikke komme i konflikt med intensjonen i kvoteutnyttelsesbestemmelsen.

For øvrig mener Fiskarlaget at ordlyden i gjeldende kvoteutnyttelsesbestemmelse er vanskelig tilgjengelig og derfor må gjennomgås med henblikk på forenkling. Fiskarlaget mener at det også må foretas en vurdering av gjeldende bestemmelser som tillater «kvotehopping», der kvotesett tilhørende et selskap ser ut til kunne være i besittelse hos andre rederier uten at den formelle eieren av kvotesettet er/blir reell eier av et fiskefartøy.

Selv om en tidsuavgrenset sammenslåingsordning, slik utvalget har gått inn for, har flere positive sider, finner Fiskarlaget ikke å kunne støtte overgang til en slik ordning.

Norges Fiskarlag er sterkt imot forslaget fra et mindretall i utvalget om å etablere en statlig kvotebeholdning basert på at deler av frigjorte strukturkvoter fra gjeldende strukturkvoteordning, og som skal benyttes til årlig kvoteutleie i regi av staten.

Avkortning og kondemnering

Utvalget foreslår å avvikle de ulike former for avkortning som nå gjelder ved salg og strukturering. Norges Fiskarlag deler utvalgets syn på avkortning.

Fiskarlaget støtter også utvalgets forslag om å avvikle kravet til kondemnering, men finner i likhet med utvalget at det i første omgang kan være hensiktsmessig å opprettholde et kondemneringskrav for den minste flåten når disse innlemmes i strukturkvoteordningen.

Kvotetak og eierkonsentrasjon
Utvalget mener at det fortsatt skal være kvotetak og at disse skal kunne heves i takt med næringsmessige krav og behov, som avveies mot andre hensyn som geografisk eiermessig konsentrasjon. Utvalget legger til grunn dagens kvotetak, og påpeker at det er viktig at gruppene sees i sammenheng og gis like vilkår og muligheter. Fiskarlaget deler utvalgets synspunkter på dette området, og viser til at Fiskarlaget tidligere har fremmet forslag til justeringer av kvotetakene til enkelte flåtegrupper innenfor gjeldende strukturkvoteordninger, jfr. landsstyrevedtakene 17/15 og 11/16.

Utvalget foreslår at dagens regler for eierkonsentrasjon videreføres og konverteres til en andel av sum kvotefaktorer. Fiskarlaget viser til at regler om eierkonsentrasjon (andel av kvotefaktorer/ basiskvoter) gjelder for enkelte fartøyer i havfiskeflåten (torsketrål, seitrål, pelagisk trål, ringnot), mens det så langt ikke er etablert slike begrensninger innenfor kystflåten. Høsten 2007 sendte Fiskeridepartementet ut et høringsnotat som omhandlet eierskapsbegrensninger i kystflåten. Høringsnotatet var en oppfølging av stortingsmeldingen (2007) om strukturpolitikken for fiskeflåten, og tok utgangspunkt i konkrete forslag til eierskapsbegrensninger fremmet av strukturutvalget (NOU 2006:16). Utfallet av behandlingen av nevnte høringsnotat førte ikke til at det var behov for å fastsette nærmere eierskapsbegrensninger i kystflåten på det tidspunkt. Fiskarlaget mener imidlertid at det har skjedd betydelige endringer i kystflåtens eierskap siden 2007, og at det derfor kan være formålstjenlig å foreta en ny vurdering av dette spørsmålet. Fiskarlaget mener at gjeldende eierskapsbegrensinger i havfiskeflåten må gjennomgås.