Skvis mellom næring og vern?

Kronikk

Fiskeriministeren har uttalt at norsk sjømat er «vår champagne». Franskmennene vil selvsagt aldri drømme om å verne vinmarkene eller omdisponere de beste områdene til vindturbiner. Vi forutsetter at dette også må gjelde for fiskeriene i den kommende stortingsperioden, skriver Fiskarlagets generalsekretær i en kronikk i denne månedens Norsk Fiskerinæring.

Er fiskerinæringa på vei inn i en skvis mellom nye næringer og vern?

Av Sverre Johansen, generalsekretær i Norges Fiskarlag

Når dette leses så foreligger fasiten etter årets stortingsvalg. En kaotisk og heseblesende valgkamp er erstattet av harde realiteter. Noen står igjen som vinnere, andre som tapere. Stortinget inntas snart av både kjente, men også mange nye fjes. Redaktøren kunne nok satt deadline for denne spalten noen dager senere (enn siste uka før valget, red anm), men valganalyser er ferskvare og fiskeripolitikk har ikke vært noen stor sak i valgkampen. Det er forhåpentligvis et signal om at kommende stortingsperiode vil kunne preges av det næringen først og fremst etterspør; stabilitet og forutsigbarhet.

Med store biologiske endringer og variasjoner, og en pågående ommøblering av geopolitikken, så er det viktigere enn noen gang at rammevilkårene her hjemme ligger fast og legger til rette lønnsomhet, investeringer og utvikling. Men uavhengig av valgresultatet så er jeg helt sikker på at diskusjonen om bruk og vern av havet vil vokse seg stadig større framover mot 2030. Dette vil utfordre både fiskerinæringa, fiskeriforvaltningen og forskningsmiljøene på nye måter. Det betyr at vi må forberede oss og vi må forbedre oss.

I Norges Fiskarlag er dette en utvikling vi har sett lenge, og til denne artikkelen har jeg fått gode bidrag fra seniorrådgiver Maria Pettersvik Arvnes.

Vern – fra nasjonalparker til naturavtalen

Vern av natur har lenge vært et sentralt virkemiddel i miljøpolitikken, både nasjonalt og internasjonalt. Fra etableringen av de første nasjonalparkene på land til dagens marine verneplaner, har målet vært å sikre biologisk mangfold og robuste økosystemer. For fiskerinæringa, som er avhengig av intakte marine økosystemer, er vern både en mulighet og en utfordring. Det kan imidlertid være krevende å se sammenhengen mellom ulike regulatoriske verktøy, og begrepsbruken kan være forvirrende. Vi ser også at noen kontinuerlig forsøker å flytte mållinjen, og fiskerinæringens mange konstruktive bidrag har en tendens til å bli underkommunisert. For å se hvor fiskerinæringa står i dag, må jeg også belyse i historikken, lovgivningen, utfordringer og fremtidige løsninger.

Vern som virkemiddel har røtter langt tilbake i tid. Verdens første nasjonalpark, Yellowstone National Park i Wyoming, USA, ble opprettet allerede i 1872. Det finnes også enkelte områder andre steder som fikk en form for vern enda tidligere. I Norge ble de første nasjonalparkene etablert på 1960-tallet. Den første nasjonalparken i sjø kom i 2009, men allerede i 1999 kom den første fredning av korallrev, da Sulerevet ble vernet gjennom en hastig prosess som blant annet tidligere fiskeridirektør Peter Gullestad har gitt en interessant omtale av i forrige nummer av Norsk Fiskerinæring.

Internasjonalt har Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og Aichi-målene vært styrende for utviklingen av vernepolitikken. I 2010 ble det vedtatt et mål om at 10% av kyst- og havområder skulle bevares innen 2020. Dette målet ble økt til 30% innen 2030 gjennom den globale naturavtalen vedtatt i Montreal i 2023. Norge har sluttet seg til avtalen og lagt frem en handlingsplan for naturmangfold (Meld. St. 35, 2023–2024), hvor det framgår at både marine verneområder og tiltak gjennom sektorregelverket, også kalt «andre effektive arealbaserte bevaringstiltak» (OECM) skal inngå i målet om 30% bevaring. Dette er helt i tråd med Montreal-avtalen.

Marint vern i norske farvann – vernetyper og OECM

I norsk kontekst skilles det mellom vern etter naturmangfoldloven og sektorbaserte tiltak, som ofte kan regnes som OECM. De første marine verneområdene etter naturmangfoldloven kom i 2013: Framvaren i Agder, Tautraryggen i Trøndelag og Saltstraumen i Nordland. Ved utgangen av 2024 var det totalt 18 marine verneområder og fire marine nasjonalparker i Norge. Poenget med vern etter naturmangfoldloven er å gi beskyttelse mot påvirkning på tvers av sektorer. Eksempler på sektorbaserte tiltak, som også har stor effekt, er blant annet hummerfredningsområder, korallvern, trålfrie soner og fiskerireguleringer med bevaringseffekt og sesongbaserte restriksjoner.

Fiskeriforvaltningen har lenge benyttet arealbaserte tiltak for å beskytte bestander og økosystemer. Havforskningsinstituttet har dokumentert at mange av disse tiltakene har bevaringseffekt, og bidrar til å begrense påvirkning fra fiskeriene. Likevel opplever fiskerinæringa at marint vern ofte kommer i tillegg til eksisterende tiltak, uten at det foreligger dokumentasjon på at ytterligere restriksjoner gir ønsket effekt. Dette gjelder særlig i Oslofjorden, hvor trålforbud og nullfiskeområder nå innføres på et særdeles tynt grunnlag – og hvor effekten er svært usikker. For fiskerne og resten av verdikjeden er imidlertid effekten både dramatisk og umiddelbar.

Lovgivning – ny lov om vern utenfor 12 nautiske mil

Tidligere i år ble den nye loven om vern av marin natur utenfor territorialfarvannet vedtatt av Stortinget. Loven gir hjemmel for å opprette marine verneområder i de økonomiske sonene, og ikke bare i territorialfarvannet. Loven er selvsagt ikke vedtatt for å være til pynt, og Miljødirektoratet har allerede satt i gang et arbeid for å identifisere mulige kandidatområder for marint vern etter den nye loven, basert på en gjennomgang av særlig verdifulle og sårbare områder (SVO) som er utpekt gjennom arbeidet med forvaltningsplanene for havområdene. SVO-ene er utpekt på bakgrunn av biologisk betydning og sårbarhet. Mange av de beste fiskeområdene overlapper med SVO-ene, noe som ikke er så overraskende ettersom en stadig større del av norske havområder karakteriseres som SVO. Når disse brukes som utgangspunkt for å identifisere områder for vern kan det bli problematisk. For hva innebærer det at et område vurderes som sårbart og verdifullt i praksis, og hvordan skal dette sameksistere med fiskeriinteressene?

Utfordringer for fiskerinæringa

Fiskerinæringa står overfor flere komplekse og sammensatte utfordringer knyttet til dagens vernepolitikk. En av de mest presserende bekymringene er «bit-for-bit»-vernet, hvor små og store verneprosesser pågår på ulike forvaltningsnivå uten en overordnet nasjonal ramme.

Som eksempel: på kommunalt nivå jobbes det iherdig med å opprette fredningsområder for hummer. Slike områder har hatt god effekt, og den lokale oppslutningen har ofte vært stor. Samtidig ser vi nå flere eksempler på at Fiskeridirektoratet overkjører de lokale avveiningene, og argumenterer for totalt fiskeforbud for å sikre at ikke hummer tas som bifangst. Dette undergraver oppslutningen om hummerfredningsområdene, og innebærer at vernet går mye lenger enn formålet.

På regionalt nivå etableres det restriksjoner i fiske med not i munningsområder i fjorder med oppgang av anadrom fisk, for å sikre at ikke en eneste laks tas som bifangst. Statsforvalterne har så langt ikke vært særlig interessert i å høre på fiskernes erfaringer og kunnskap, selv om vi kan dokumentere minimal bifangst.

På nasjonalt nivå er det opprettet en marin verneplan som skal danne et nettverk av marine beskyttede områder med hensikt å ta vare på marine naturverdier og økosystemer, og dekke variasjonsbredden i norsk marin natur. Og i tillegg kommer det som allerede nevnt også nye verneområder utenfor 12 nautiske mil i henhold til havmiljøloven.  

Alle disse tiltakene kommer i tillegg til de mange fiskeriforvaltningstiltakene fiskerne må forholde seg til; områdebegrensninger, stengte felt, redskapsbegrensninger, kvotereguleringer og mye mer.

Iveren etter å opprette verneområder, uten en nasjonal overordnet ramme skaper fragmentering og uforutsigbarhet. I tillegg kommer utfordringer knyttet til andre aktiviteter som påvirker havmiljøet, som klimaendringer, utslipp av næringssalter, nedbygging av strandsonen og annen marin næringsaktivitet. Hvis vernet ensidig retter seg mot fiskeriene, uten å adressere disse faktorene, oppleves det som dypt urimelig og det vil i tillegg være ineffektivt.

Mangelen på involvering er en gjentakende problemstilling. Fiskerne opplever at de ikke blir lyttet til i prosesser som direkte påvirker deres livsgrunnlag. I mange tilfeller innføres tiltak uten dokumentasjon på at fiskeriene utgjør en trussel mot verneformålet, og uten vurdering av de negative konsekvensene for yrkesfiskerne. Et annet problem er manglende kunnskapsgrunnlag. Tiltak som nullfiskeområder og trålforbud innføres ofte uten tilstrekkelig kartlegging eller plan for overvåking. Dette skaper usikkerhet om effekten av tiltakene, og svekker tilliten til prosessene. Det er ikke akseptabelt at fiskerne brukes som forsøkskaniner i storskala eksperimenter.

Vi etterlyser en mer systematisk tilnærming, hvor tiltak bygger på helhetlig forståelse og fakta og følger en nasjonal plan som samordner lokale, regionale, nasjonale og internasjonale verneinitiativ.

Oslofjorden konkret

Alle er enige om at Oslofjorden har betydelige miljøutfordringer, og det kreves omfattende tiltak for å bedre tilstanden i økosystemet. Befolkningsveksten rundt fjorden har ført til økte utslipp av næringsstoffer fra kloakk gjennom mange tiår, og til omfattende utbygginger i strandsonen, noe som truer oppvekst- og leveområder for fisk. I tillegg er det en betydelig avrenning fra landbruket som også skaper utfordringer.

Regjeringen har derfor besluttet å innføre nye reguleringstiltak for fiskeriene i Oslofjorden, inkludert opprettelse av tre nullfiskeområder hvor alt fiske vil være forbudt i 10 år. Fiskarlaget er svært kritisk til opprettelsen av nullfiskeområdene, og den manglende forankringen både i forskningen og blant fiskerne. Det er høyst usikkert om nullfiskeområdene vil forbedre miljøtilstanden, da det er andre faktorer som har langt større påvirkning, herunder utslipp av kloakk og næringssalter, samt nedbygging av strandsonen. Vi mener det er urimelig at et fåtall fiskere må bære byrden for storsamfunnets ansvar.

Norges Fiskarlag har jobbet aktivt med denne saken og har påpekt behovet for en kompensasjonsordning for tapte inntekter og støtte til alternative inntektskilder for de berørte fiskerne. Vi har også foreslått justeringer av områdene og tiltakene for øvrig. Dette er en sak vi på ingen måte er ferdig med, og skal følge opp videre. Samtidig gir det grunn til bekymring dersom samme mal legges til grunn andre steder langs kysten og i norske havområder. Prosessen i Oslofjorden har ikke vært god. Det er nok å peke på at to av nullfiskeområdene sammenfaller med nasjonalparkene (Færder og Ytre Hvaler). Her var det tunge prosesser i forkant av at nasjonalparkene ble etablert, og det ble tatt hensyn til etablerte fiskeområder.

Når disse kompromissene kastes over bord bare noen år etter, med en nærmest skremmende byråkratisk begrunnelse, så er det svært skadelig for både tilliten til myndighetene og framtidig involvering av fiskerne.

Paradoks

På den ene siden skal vi bevare 30% av havområdene våre innen 2030. På den andre siden blir det stadig formulert ambisjoner om at aktiviteten i norske havområder skal øke. Skal vi få til dette trengs tydelig rammeverk og føringer for arealbruken.

I april 2024 la regjeringen frem en ny melding til Stortinget om de helhetlige forvaltningsplanene. Her gjøres det avveininger om bruk og bevaring. Da den kom etterlyste vi overordnede prinsipper og føringer for etablering og utvikling av den enkelte næring og tydeligere føringer for, og krav til sameksistens. Vi så for oss at dette ville bli tydeligere i næringsplanen for de norske havområdene som ble lansert like etter, i juni 2024. Planen inneholder ti overordnede prinsipper for forvaltning av arealbruk til havs, og slår fast at Norge skal fortsette å være en ledende havnasjon, og eksisterende næringer som fiskeri, havbruk, petroleum og skipsfart skal videreutvikles innenfor bærekraftige rammer. Samtidig skal en legge til rette for nye næringer som havvind, transport og lagring av CO2.

Planen oppsummerer med andre ord all den aktiviteten som foregår og som ønskes i havområdene våre, og det kommer til å bli trangt om plassen! Men den gir ikke tydelige føringer for sameksistens mellom andre næringer eller for balansen mellom bruk og vern.

Fiskeriene skiller seg fra mye av den andre næringsaktiviteten til havs med at de er dynamiske, og bruker ulike arealer til ulik tid på året. Vi har mindre kontroll på de ytre faktorene sammenlignet med matproduksjon på land eller innenfor havbruk. Dette gjør næringa ekstra sårbar og tap av tilgjengelig areal kan utgjøre en risiko for tilgangen til bærekraftig og kortreist mat. I tillegg til at det er behov for å beskytte dagens fiskeområder så må vi også å beskytte morgendagens felt, som pga. blant annet klimaendringer kan være andre steder enn dagens felt.

Selv om verken næringsplanen eller forvaltningsplanen i seg selv gir direkte regler eller reguleringer for sameksistens, mener vi at dette framover i større grad må kobles sammen og det må legges føringer for sameksistens i henhold til de forskjellige sektorlovgivningene – hvor næringsaktiviteten foregår og reguleres.

Hva kan vi forvente?

All matproduksjon har et fotavtrykk, også fiskeriene. Det er flere tegn som tyder på at det framover vil være et økende press for å redusere bruken av bunntrål og snurrevad også i norske havområder. Tendensen er der allerede. Det kan synes som at det er en oppfatning om at fiskerne bare kan dra et annet sted å fiske, men slik er det ikke. Store deler av havbunnen er ikke egnet for fiske, på grunn av eksempelvis dybdeforhold, fare for heft og ødeleggelse av redskap. Det er heller ikke slik at det er fisk overalt. Det er en grunn til at fiskeflåten fisker akkurat der hvor de gjør det.

Fiskerinæringa jobber kontinuerlig med å forbedre redskapene som brukes med tanke på å redusere påvirkningen på økosystemet. Dette er i fiskerens interesse, som er avhengig av velfungerende og robuste økosystem for å kunne høste av en bærekraftig ressurs. Men vi vil aldri klare å redusere fotavtrykket til null, og det er heller ikke noe mål om det. Spørsmålet handler om å finne en god balanse mellom matproduksjon basert på fornybare ressurser og et akseptabelt miljømessig fotavtrykk som ikke forringer framtidig høsting og naturmangfold.

En ny kurs

For å sikre at fiskerinæringa ikke blir skadelidende i møte med økende konkurranse om areal fra andre næringer og verneinteresser, må det etableres klare prinsipper og tiltak som ivaretar næringens behov. Først og fremst må det sikres tilstrekkelige areal til fiskeri, på samme måte som dyrkamark beskyttes på land. Dette innebærer at produktive fiskeriområder ikke må kunne ofres til andre formål uten tungtveiende grunner. Videre må fiskerne reelt involveres i de mange og ulike arealprosessene – som i langt større grad må koordineres. 

Utviklingen av vern som forvaltningsverktøy i havet, må også avstemmes mot den tradisjonelle og svært vellykkede fiskeriforvaltningen som er bygd opp i Norge de siste hundre årene. Forvaltningen må være kunnskapsbasert og adaptiv. Gode løsninger krever involvering, balanse og respekt for fiskerienes rolle i matproduksjonen og kystsamfunnene. Vern må ikke bli et mål i seg selv, men et virkemiddel for bærekraftig forvaltning og bærekraftig høsting av fornybare ressurser.

Fiskeriministeren har uttalt at norsk sjømat er «vår champagne». Franskmennene vil selvsagt aldri drømme om å verne vinmarkene eller omdisponere de beste områdene til vindturbiner. Vi forutsetter at dette også må gjelde for de norske fiskeriene, og at vi også i den kommende stortingsperioden får aksept og forståelse for at fiskeriene krever tilgang til riktig areal til riktig tid, og at det legges godt til rette for det i tiden fremover.